Forum Wiceprzewodniczącego Sejmowej Komisji Infrastruktury

piechocinski

Fundusz Kolejowy i oddłużenie Przewozów Regionalnych

W lutym Ministerstwo Transportu skierowało do konsultacji międzyresortowych projekt uchwały Rady Ministrów w sprawie zatwierdzenia programu rzeczowo - finansowego wykorzystania środków Funduszu Kolejowego w latach 2007-2008. W roku poprzednim uruchomienie funduszu działającego jako wyodrębniony rachunek bankowy w Banku Gospodarstwa Krajowego, nastąpiło faktycznie w drugiej połowie roku, po podpisaniu z PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. umowy trzyletniej o dofinansowanie utrzymania i remontów infrastruktury kolejowej oraz z PKP Przewozy Regionalne i Intercity trzyletnich umów ramowych i umowy rocznej na 2006 r. o dofinansowanie kolejowych pasażerskich przewozów międzywojewódzkich i międzynarodowych.

Prace nad przygotowaniem projektów umów rozpoczęto pod koniec listopada 2005 r., tj. równolegle do trwających w Sejmie RP prac nad pakietem ustaw kolejowych, które zawierały podstawę prawną do zawarcia tych umów. Szczególnie istotnym elementem wszystkich umów była część regulująca zasady przekazywania i rozliczania dotacji budżetowej, której zapisy musiały spełnić wymagania wynikające z przepisów ustawy o finansach publicznych, a jednocześnie być wykonalne dla podmiotów otrzymujących dofinansowanie. Negocjacje umów z przewoźnikami kolejowymi oraz z zarządcą infrastruktury obejmowały także szczegółowe uzgodnienia mające na celu określenie programu rzeczowego, który został objęty dofinansowaniem, w tym określenie kosztów, które mogą być pokrywane ze środków budżetowych. Ostateczne uzgodnienie tego zakresu umów możliwe było jednak dopiero po uchwaleniu przez Sejm ustawy budżetowej na rok 2006, tzn. po uzyskaniu pewności odnośnie ostatecznej wysokości dotacji budżetowej. Ponadto w celu zapewnienia prawidłowości wydatkowania środków budżetowych wszystkie umowy opiniowane były przez Ministra Finansów.

Niemniej jednak najważniejszą sprawą wymagającą uregulowania, od której uzależniony był termin podpisania umów było zagwarantowanie odpowiedniego poziomu dofinansowania przewozów międzywojewódzkich i międzynarodowych oraz utrzymania i remontów infrastruktury kolejowej w latach 2007 , 2008 i częściowo w 2009 r.

Zgodnie z przepisami ustawy o transporcie kolejowym (art. 38a i art. 40 i 40a) dofinansowanie ze środków budżetu państwa utrzymania i remontów powszechnie dostępnej infrastruktury kolejowej oraz kolejowych pasażerskich przewozów międzywojewódzkich i międzynarodowych w komunikacji krajowej wykonywanych w ramach usług publicznych, jest realizowane na podstawie umów zawieranych przez ministra właściwego do spraw transportu z zarządcą infrastruktury i przewoźnikami kolejowymi na okres nie krótszy niż trzy lata. Przepisy ustawy stanowią także, że w umowach tych należy określić poziom dofinansowania zadań objętych umowami w tym okresie. Określenie w umowach trzyletnich wielkości środków jakie zostaną przeznaczone w kolejnych latach na dofinansowanie zadań objętych umowami, możliwe było tylko przy jednoczesnym zagwarantowaniu , iż środki w wysokości wynikającej z umów zostaną przewidziane w ustawach budżetowych na następne lata. Gwarancją taką jest ustanowienie przez Radę Ministrów w drodze uchwał, na podstawie z art. 117, ustawy o finansach publicznych odpowiednich programów wieloletnich określających limity wydatków budżetu państwa na cele objęte takimi programami. Programy takie stanowią podstawę do ujęcia w ustawach budżetowych w poszczególnych latach zadań i kwot dotacji na ich dofinansowanie w wysokości wynikającej z programów. Zgodnie z art. 117 ust.1. programy wieloletnie ujmowane są w wykazie stanowiącym załącznik do ustawy budżetowej na dany rok.

Uchwalenie przez Radę Ministrów programów wieloletnich, stanowiłoby podstawę dla Ministra Transportu do określenia wielkości dofinansowania zadań objętych programami w zawieranych trzyletnich umowach z zarządcą infrastruktury i przewoźnikami kolejowymi, a tym samym byłoby właściwym wykonaniem przepisów ustawy o transporcie kolejowym. W związku z tym przygotowane zostały dwa programy: dofinansowania utrzymania i remontów powszechnie dostępnej infrastruktury kolejowej w latach 2006 -2009 oraz dofinansowania międzywojewódzkich i międzynarodowych - prowadzonych na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej – pasażerskich przewozów kolejowych, wykonywanych na podstawie umowy o świadczeniu usług publicznych latach 2006-2009, które wraz ze stosownymi projektami uchwał Rady Ministrów, po uzgodnieniach międzyresortowych zostały przekazane do rozpatrzenia przez Komitet Rady Ministrów, a następnie przez Radę Ministrów. W związku z tym, iż rozpatrzenie tych programów było kilkakrotnie odkładane, a następnie Rada Ministrów zdecydowała, iż będą przedmiotem obrad łącznie z projektem Strategii dla transportu kolejowego do roku 2009, gdyż stanowią wykonanie jej części, odkładano termin podpisania umów.

Ostatecznie przyjęto wewnątrz Rządu interpretację, że programy te mogą być uchwalone przed przyjęciem Strategii, ponieważ w części dotyczącej zagadnień związanych z dofinansowaniem z budżetu utrzymania i remontów infrastruktury kolejowej oraz finansowaniem przewozów międzywojewódzkich i międzynarodowych, dokument jest kontynuacją „Strategii restrukturyzacji i prywatyzacji Grupy PKP S.A.”, przyjętej przez rząd Marka Belki 22 lutego 2005 r., a jej wykonaniem był pakiet ustaw kolejowych zatwierdzony przez Sejm już obecnej kadencji. W zaistniałej sytuacji bez względu na brak wspomnianych Programów, podpisano umowy trzyletnią z PKP PLK S.A. oraz trzyletnie umowy ramowe z przewoźnikami
kolejowymi, bez określenia w tych umowach wielkości dofinansowania w latach 2007 - 2009 oraz na ich podstawie przekazano w formie zaliczek środki w kwotach odpowiadających 1/11 części dotacji przypadającej dla każdego podmiotu w 2006 roku.

Nieco inaczej przebiegało uruchomienie środków z Funduszu Kolejowego. Ustawa o Funduszu Kolejowym weszła w życie w dniu 09 lutego 2006 r. Zasady wydatkowania środków Funduszu wynikają zgodnie z artykułem 9 z programu rzeczowo - finansowego wykorzystania środków Funduszu, zatwierdzonego przez Radę Ministrów. Ze względu na termin wejścia i fakt, że rok 2006 był pierwszym rokiem funkcjonowania Funduszu oraz brak doświadczeń w wykorzystywaniu tego rodzaju źródeł finansowania infrastruktury kolejowej, pierwszy program obejmował zadania, których realizacja miała zamknąć się w obrębie jednego roku. W związku iż ustawa weszła w trakcie roku budżetowego, szacowane w wpływy z opłaty paliwowej na rachunek Funduszu w roku 2006, zostały pomniejszone o wpływy za miesiące styczeń i luty. Nie wykorzystano także żadnych innych źródeł wpływów na rachunek Funduszu (np. kredyty, obligacje). Zgodnie z Programem, środki z Funduszu Kolejowego wydatkowane zostały w następujący sposób:
1) 9.861,3 tyś. zł na inwestycje w infrastrukturze;
2) 71.947,2 tyś zł. na remonty i utrzymanie infrastruktury kolejowej;
3) 127.741,5 tyś. zł. na pokrycie utraconych przez przewoźników kolejowych przychodów w latach 2002 -2003 z tytułu obowiązujących ustawowych ulg taryfowych krajowych przewozach pasażerskich;
4) 5.450 tyś zł. pozostawiono w rezerwie.

Prace nad uruchomieniem Programu rzeczowo – finansowego, łącznie na lata 2007 i 2008, należy ocenić pozytywnie. Ministerstwo Transportu planuje w roku 2007 podzielić Fundusz Kolejowy następująco: 1) inwestycje 181 mln zł. (w tym 171 na zadania inwestycyjne PLK, 10 mln dla SKM w Trójmieście, 12 mln na remonty i utrzymanie infrastruktury);
2) 152 mln na pokrycie utraconych przez przewoźników kolejowych przychodów z tytułu obowiązujących ustawowych ulg taryfowych.
3) 5,8 mln zł. w rezerwie.
Taki plan oznacza, że rozdysponowane będą w całości środki pochodzące z udziałów Funduszu Kolejowego z opłaty paliwowej (szacowane w 2007 roku na 351 mln). Tym bardziej dziwić musi projektowana w roku 2008 mniejsza kwota (325 mln zł.) wydatków z FK przy braku uzasadnienia z jakich to powodów mają topnieć wpływy z opłaty paliwowej. Do konsultacji skierowano bowiem projekt następującego podziału środków w 2008 r.: inwestycje 306 mln złotych (w tym 297 mln zł. dla PLK, 9 mln zł. dla SKM w Trójmieście i reszta jako rezerwa). Rząd kolejny więc raz nie planuje sięgnięcia do innych źródeł, z których można zasilić FK przy dramatycznie dużych potrzebach w zakresie remontów i modernizacji. Z takich źródeł bogato od lat korzysta bogatszy krewny Funduszu Kolejowego czyli Fundusz Drogowy, w którym w tym roku ma znaleźć się ponad 5,5 mld zł. Minister deklaruje zaciągnięcie kredytu w Banku Światowym lub EBI, ale rynek kolejowy wielokrotnie już miał okazję negatywnie zweryfikować tego typu pobożne życzenia.

Zastanawiające jest, że po zeszłorocznych doświadczeniach Rząd nie zdecydował się aby projekt podziału środków kolejowych był dołączony do ustawy budżetowej i równolegle trwały konsultacje w sprawie Programu rzeczowo finansowego dla Krajowego Funduszu Drogowego i Funduszu Kolejowego. Szybkie bowiem udostępnienie środków z tych funduszy celowych przyśpiesza i ułatwia administracji drogowej proces modernizacji infrastruktury transportowej państwa. Jak pokazały bolesne doświadczenia drogowców braku elastyczności rozwiązań prawnych i nie podjęcie decyzji Rządu w grudniu 2006 roku w sprawie nowelizacji Programu, także w tym obszarze aktualne jest powiedzenie, kto szybko daje dwa razy daje. Tym bardziej budzi zdziwienie w kontekście powyższych informacji ogłoszona Przez Mirosława Chaberka na jednej z ostatnich kolejowych konferencji inicjatywa rozpoczęcia odddłuzenia Przewozów Regionalnych przez Fundusz Kolejowy. Wielokrotnie ,także w Rynku Kolejowym wołaliśmy o pilnej potrzebie pomocy dla Przewozów Regionalnych .W pracach nad budżetem Państwa jeszcze w 2005 roku zapowiadano oddłużenie częściowe w kwocie nie mniejszej niż 1 mld złotych wprost ze środków budżetowych i deklarowano ,że Ministerstwo Transportu do ostatniej kropli krwi walczyć będzie o taką pomoc w planie finansów państwowych na 2007 rok. Po porażce w rządzie w tej sprawie zapowiadano w kolejnej wersji Strategii dla rynku kolejowego do 2009 roku uruchomienie procesu oddłużenia z Funduszu w 2007 roku. Teraz dowiadujemy się ,że Strategia dla rynku musi poczekać na reformę finansów publicznych ( czyli kiedy skoro wciąż mamy tylko zapowiedzi przedłożenia jej zakresu a od złożenia projektów przez Resort Finansów do przyjęcia przez Parlament mogą minąć miesiące a może i lata. Z moich doświadczeń parlamentarnych wynika, że tak naprawdę rewolucyjna reforma finansów publicznych w formie projektów ustawowych najczęściej pojawia się w roku wyborczym tak aby konsekwencjami jej wdrożenia obciążyć politycznych następców ).Resort Transportu proponuje więc zmianę Ustawy o Transporcie Kolejowym ( projekt tej noweli ponoć już jest ) i oddłużanie PKP PR poprzez Fundusz Kolejowy i jego finansowe możliwości. Jeśli tak dlaczego więc przynajmniej w zakresie działań Funduszu Kolejowego w 2008 roku konsultowanego rozporządzenia nie ma pozycji i kwot przeznaczonych na realizację zapowiadanego działania. Dlaczego nie skorzystano w 2007 i 2008 roku z innych niż udział w opłacie paliwowej źródeł zasilania Funduszu. Jeśli rozporządzenie po konsultacjach wejdzie w życie to po uchwaleniu zmian w ustawie o Transporcie trzeba jeszcze raz będzie uruchomić proces opiniowania zmian. Czas realizacji procesu oddłużenia zaczyna być dla skuteczności tej operacji podstawowym czynnikiem .Przewozy Regionalne ciągną w dół Polskie Linie Kolejowe ,których sytuacja ekonomiczna jak sygnalizowałem w poprzednich artykułach zagraża procesowi realizacji planowanych modernizacji i inwestycji w tym wykorzystaniu środków unijnych. Zaniechanie skutecznego oddłużenia PR wstrzymuje także proces usamorządowienia regionalnych przewozów pasażerskich a jak pokazuje przykład pomorskiej SKM czy Kolei Mazowieckich jest to jedyna realna droga skutecznej poprawy.

A. Furgalski
J. Piechociński